Terwijl de Tweede Kamer al met kerstreces is, geeft minister Kamp van Economische Zaken in een brief en een zogenoemd verdiepingsrapport zijn visie op telecommunicatie, media en internet voor de middellange termijn, oftewel de komende vijf tot tien jaar. De zorgplicht die voor traditionele telecompartijen geldt, zal ook worden doorgetrokken naar ‘nieuwe’ partijen zoals hostingproviders, internet exchanges, cloudaanbieders en hard- en softwareleveranciers. Verder is er, afgezien van de nieuwe, diffuse begrippen ‘internetwaardeweb’ en 'profiling', weinig nieuws onder de zon.
Dat telecommunicatie, media en internet nu op één hoop worden gegooid is volgens minister Kamp niet toevallig, want er wordt al jaren gesproken over het vervagen van de grenzen (convergentie) tussen deze sectoren. De markt is nu – mede dankzij het commerciële succes van apparaten als smartphone en tablet – bezig aan een groeispurt in deze richting.
In zijn brief gaat de minister in op de voorwaarden voor een goed functionerende markt voor telecommunicatie, media en internet en de beleidsvragen die de toenemende convergentie in deze markt oproept. Tevens kondigt hij aan een ronde-tafelbijeenkomst te beleggen waarin de wens om te komen tot het moderniseren van het regelgevend kader centraal staat, gegeven de convergentie in de markt.
Minister Kamp:
'Marktverhoudingen verschuiven voortdurend waardoor een ogenschijnlijk dominante positie binnen een paar jaar teniet wordt gedaan. Denk bijvoorbeeld aan RIM/Blackberry, Hyves en Nokia. Te vroeg reguleren, nog voordat de commerciële verhoudingen de kans hebben gehad zich te manifesteren, draagt echter niet bij aan innovatie.'
Nieuwe spelers
De huidige telecommunicatiemarkt is volgens de minister tot stand gekomen door een samenspel van factoren, maar zeker is dat het internet en nieuwe spelers op internet een belangrijke rol hebben gespeeld.
Met de introductie van voice over internet en later video on demand, werd duidelijk dat diensten die voorheen traditioneel werden geleverd door uitsluitend telecompartijen (eigenaars van de infrastructuur) ook geleverd konden worden via internet. Sindsdien verschijnen nieuwe spelers ten tonele, zoals app-makers, cloudproviders, sociale-media-aanbieders, televisie (uitzending via internet), videodiensten en internetwinkels. De minister begint dan ook met het positioneren van telecom en elektronische communicatie in de bredere wereld van het internet: het één is onlosmakelijk verbonden met het ander. Audiovisuele diensten spelen in deze ontwikkeling een grote rol, vandaar dat media nadrukkelijk worden meegenomen.
Internetwaardeweb
Volgens Kamp zijn er vier onderdelen die onderling van elkaar afhankelijk zijn en zich als ware het een web met elkaar verbinden tot vele verschillende waardeketens:
- de diverse online (communicatie)diensten;
- de internet connectiviteit (alles wat het internet technisch draaiende houdt);
- de netwerken (koper, kabel of glasvezel en mobiele netwerken);
- de apparatuur (pc, maar steeds meer smartphone, tablet en connected tv’s).
Klassieke telecomdiensten en audiovisuele mediaservices gaan meer en meer op in het nieuwe economisch ‘systeem’ dat het internet teweeg brengt, dat in de brief wordt aangeduid met het 'internetwaardeweb'.
Verdienmodellen
Het hele systeem wordt aangejaagd door een nog altijd jaarlijkse groei van ruim 40 procent in het dataverkeer (vooral video), waardoor investeringen in de netwerken nodig blijven. Tegelijkertijd moeten op de netwerken de verdienmodellen worden aangepast omdat de inkomsten uit telefonie en mogelijk ook televisiediensten zullen afnemen, mede door toegenomen concurrentie en alternatieven (voorbeelden: WhatsApp, Skype, Netflix, NL Ziet en RTL XL).
Springplank
Het internetwaardeweb is volgens Kamp tevens een belangrijke springplank voor alle economische waardecreatie die nu op en rond het internet en de onderliggende telecommunicatienetwerken wordt geleverd. De interneteconomie is voorspeld in 2015 te groeien naar een bedrag tussen 41 miljard en 47 miljard euro, overeenkomend met 5,9 procent en 6,8 procent van het bruto binnenlands product. In de brief worden concurrentiekracht, vrijheid en betrouwbaarheid als voorwaarden beschouwd voor het goed functioneren van de telecommarkt.
Sectorneutraliteit
Belangrijkste beleidsuitdaging voor de overheid zal zijn de regelgeving meer sectorneutraal te maken, omdat het in de toekomst steeds moeilijker wordt het onderscheid tussen internet, media en telecomspelers te maken. De verplichtingen liggen immers traditioneel bij bepaalde spelers (telecom, omroepen), terwijl nieuwe spelers die vergelijkbare diensten aanbieden tot nu toe niet of alleen ad hoc worden meegenomen. Sectorneutraliteit is ook nodig om een eerlijk speelveld (level playing field) in de markt te creëren.
Modernisering regelgeving
Door de regelgeving te moderniseren kan volgens Kamp recht worden gedaan aan de convergerende bewegingen tussen de voorheen gescheiden werelden van telecommunicatie, media en het internet. Er is een leidraad neergelegd voor de inrichting van dit proces. De wens om tot een modern regelgevend kader te komen, wordt geconcretiseerd via aan de praktijk ontleende vraagstukken. Onderstaande vijf vraagstukken vormen volgens de minister de beleidsagenda voor de middellange termijn.
Interne (telecom)markt
Groei en innovatie vindt in het internetwaardeweb met name plaats in de online diensten (apps, on-demand televisiekijken) en apparatuur (smartphone, tablet, smart-tv). Het onderscheid tussen voormalig gescheiden sectoren vervaagt daarbij steeds meer naarmate de trend naar all-ip en bundeling (triple of quadruple play) wordt voortgezet. De traditionele markten van vaste telefonie en (analoog) televisiekijken verdwijnen, terwijl tegelijkertijd steeds meer nieuwe (internet)diensten van buiten de telecomsector aan de poorten van het netwerk verschijnen. Commerciële en concurrentieverhoudingen draaien meer en meer om effectieve toegang tot de (aansluit)netwerken, zowel voor – met de netwerkeigenaren – concurrerende aanbieders van elektronische communicatiediensten, als voor gespecialiseerde diensten.
Het pakket dat eurocommissaris Kroes in september jongstleden presenteerde betekent volgens Kamp een belangrijke stap voorwaarts in de aanpak van fragmentatie in de Europese markt, maar hij zou nog een stap verder willen gaan. De Europese markt vraagt om een langetermijnvisie bovenop de bestaande kaders en de huidige voorstellen. Kamp wil daarom de huidige ex ante marktregulering grondig evalueren. In die evaluatie zou het huidige bestel tegen de ontwikkelingen in de interneteconomie moeten worden gehouden en zou naast het aanpakken van fragmentatie in de Europese markt moeten worden gekeken naar de (administratieve) complexiteit en voorspelbaarheid van het huidige markttoezicht. In die evaluatie zou in het bijzonder aandacht besteed moeten worden aan het toenemende belang van toegang tot de (aansluit)netwerken.
Neutraliteit
Onder vrijheid valt ook ‘neutraliteit’: de inzet is uiteraard de netneutraliteit in de nieuwe Europese verordening te realiseren. Het uitgangspunt is dat een open en vrij internet zowel de (keuze)vrijheid van de gebruiker beschermt als innovatie bevordert. Conform de motie Verhoeven zal Nederland in de onderhandelingen pal voor dit fundamentele principe blijven staan. Dat geldt natuurlijk voor het internetwaardeweb als geheel: van de (rand) apparatuur tot de vindbaarheid van informatie en toegang tot internetdiensten. Daarom wil Kamp ontwikkelingen naar nieuwe ‘gatekeepers’ in kaart brengen: het betreft partijen die cruciale assets – zoals het aansluitnetwerk – in handen hebben zonder welke het internetwaardeweb niet of onvoldoende kan functioneren. Dit zijn vaak multinationals van formaat, waardoor het aanpakken van mogelijke problemen op Europees niveau moet gebeuren om effect te sorteren.
Belangrijk is wel te beseffen dat een principe als netneutraliteit niet altijd een-op-een is door te trekken naar andere onderdelen van het internetwaardeweb. Veel van deze markten ontwikkelen zich bovendien heel snel. Marktverhoudingen zijn voortdurend aan het schuiven waardoor een ogenschijnlijk dominante positie binnen een paar jaar teniet kan worden gedaan. Denk bijvoorbeeld aan RIM/Blackberry, Hyves en Nokia.
Een vrij en open internet(waardeweb) is dus een principe waar Kamp ook in bredere zin voor zal gaan staan. Te vroeg reguleren, nog voordat de commerciële verhoudingen de kans hebben gehad zich te manifesteren draagt echter niet bij aan innovatie in deze markt(en) noch aan het borgen van deze vrijheid. Het (Europese) algemene mededingingsrecht biedt een geschikt kader waarin deze overwegingen kunnen worden meegewogen.
Convergentie audiovisuele diensten
Nieuwe non-lineaire audiovisuele diensten zoals Uitzendinggemist.nl, YouTube, Netflix en het onlangs aangekondigde NLZiet doen de commerciële verhoudingen verschuiven. Geholpen door steeds slimmer wordende apparatuur vervaagt het onderscheid tussen lineair en niet-lineair televisiekijken. Het kabinet grijpt de ontwikkelingen aan om te bezien of de huidige regels op lineaire diensten nog nodig en zinvol zijn en of er mogelijkheden zijn regels te laten vervallen. Ook hier liggen immers de verplichtingen traditioneel op bepaalde partijen (zoals omroepen) maar niet op de nieuwe concurrenten.
Zoals reeds in de kabinetsreactie op het Europese groenboek convergentie audiovisuele diensten aangegeven, ziet Nederland convergentie als een kans om na te denken over een samenhangend regelgevend kader en om de regels voor lineaire diensten te verminderen. Daarbij zal ook naar de positie van contentaanbieders worden gekeken waaronder degenen die uit publieke middelen worden gefinancierd. Enerzijds om te borgen dat deze programma’s toegankelijk en vindbaar blijven, anderzijds om concurrentieverstoring met commerciële aanbieders te voorkomen. Nederland is bereid tot het vervullen van een voortrekkersrol in de Europese discussie.
Uitbreiding zorgplicht
De snelle opmars van het internet en de schaalbaarheid ervan zet het denken over integriteit, continuïteit en privacy volgens de minister op scherp. Ook hier geldt weer dat bestaande (telecom)spelers anders behandeld worden dan spelers verderop in het internetwaardeweb. In de Telecommunicatiewet is een zorgplicht vastgelegd: partijen binnen de reikwijdte van deze wet worden geacht in het kader van integriteit, continuïteit en bescherming van de persoonlijke levenssfeer passende technische en organisatorische maatregelen te treffen.
Om de onbalans tussen traditionele en ‘nieuwe’ partijen weg te nemen zal het principe van zorgplicht ook worden doorgetrokken naar ‘nieuwe’ partijen zoals hostingproviders, internet exchanges, cloudaanbieders of hard- en softwareleveranciers. Het kabinet wil deze uitbreiding en wijze van invulling bespreken met de marktpartijen zelf, in de bestaande overlegorganen. Ook hier geldt een voorkeur voor de Europese route om een eerlijk speelveld te verwezenlijken: Nederland zal zich inzetten om in de EU Richtlijn Netwerk- en Informatiebeveiliging de volle breedte van het internetwaardeweb in ogenschouw te nemen.
Kern van de zorgplicht is dat partijen aanspreekbaar moeten zijn op hun verantwoordelijkheid. Daarbij geldt dat ook afnemers en individuele gebruikers zelf verantwoordelijkheid moeten nemen.
Transparantie, (open) normering en bewustwording hebben primair de voorkeur boven (gedetailleerde) wettelijke voorschriften. Van belang is ook dat de regelgeving niet leidt tot onnodige bureaucratie. In dit kader zal Kamp verkennen of de administratieve lasten rond de diverse meldplichten die volgen uit de zorgplicht kunnen worden teruggebracht.
Betrouwbaarheid van het internet wordt ook in sterke mate bepaald door internationale protocollen en standaarden. De adoptiegraad ligt echter laag en toepassing van internetstandaarden als IPv6, DNSSEC zal worden vergroot via een op te richten publiek-privaat platform.
Profiling
Behalve de vraag wie er onder de zorgplicht valt, zal volgens minister Kamp ook de inhoudelijke invulling van de zorgplicht van bedrijven ongetwijfeld tot discussie leiden. De kans is aanwezig dat het traditioneel wetgevingsinstrument van de overheid techniek en nieuwe verdienmodellen niet kan bijbenen. Het kabinet kiest daarom ook hier primair voor een hands-on aanpak, gericht op effectiviteit van beleid via netwerksturing. Betrouwbaarheid van netwerken en diensten is niet enkel te bereiken met een wettelijk voorschrift.
Op de middellangetermijn zal de discussie volgens de minister vooral gaan over het (verder) uitwerken van de gedachtes over e-privacy als onderdeel van de zorgplicht. Betalen met persoonsgegevens voor gratis diensten is intussen een bekend fenomeen, maar de marktontwikkelingen gaan in de richting van een nog verder gepersonaliseerd aanbod (profiling) gebaseerd op nog meer analyse van nog meer hoeveelheden (waaronder persoonlijke) gegevens (een vorm van big data).
In de visie op e-privacy werden controle van gebruikers over hun gegevens, transparantie over de verzameling en verwerking van gegevens en verantwoordelijkheid van bedrijven als parameters aangewezen. Dat is en blijft de leidraad bij de netwerksturing, ook als het gaat om big data en profiling. Het kabinet zal overigens bij deze onderwerpen aansturen op meer samenwerking met de Europese Unie, bijvoorbeeld via de nieuwe Verordening dataprotectie.
In zijn brief aan de Tweede Kamer geeft minister Kamp van Economische Zaken zijn visie op telecommunicatie, media en internet voor de middellange termijn. Probleem is echter dat niemand met zekerheid kan voorspellen hoe deze sectoren zich de komende vijf tot tien jaar zullen ontwikkelen. Een andere complicerende factor is dat veel van de beleidsregels die in de brief worden aangestipt al lang niet meer in Nederland of in andere lidstaten door afzonderlijke regeringen worden bepaald, maar door de Europese Commissie en/of het Europees Parlement in Brussel.
Naschrift
Nadere bestudering van het zogenoemde ‘verdiepingsdocument’ leert dat van een echte kabinetsvisie op middellange termijn nauwelijks sprake is. Een zogenaamde trendanalyse die een groot deel van het rapport beslaat, behelst niet veel meer dan het opsommen van onderzoeksresultaten die inmiddels genoegzaam bekend zijn.
Dat 'televisiekijken een nieuwe fase in gaat’, lijkt de understatement van het jaar. Het kabinet wil inzetten op versterkte Europese samenwerking en minder op het ontwikkelen van Nederlandse regels om bepaalde doelstellingen te verwezenlijken, wat overigens niet betekent dat Nederland ieder voorstel vanuit Brussel maar gelijk zal aanvaarden: de lijn van het kabinet aangaande subsidiariteit en proportionaliteit blijft staan.
Ook blijft de lijn ‘lastenluwe implementatie, tenzij’ overeind. Dat wil zeggen dat implementatie van Europese regelgeving alleen dan wordt aangevuld met nationale regels als de nationale omstandigheden daarom vragen. Dat lijkt pure winst, omdat Nederland in het verleden te vaak het braafste jongetje van de klas wilde zijn, waardoor rechtszekerheid niet altijd gewaarborgd was.
Het kabinet wil volgens eigen zeggen het Nederlands voorzitterschap van de Europese Commissie (eerste helft 2016) gebruiken om aan een gemoderniseerd beleidskader voor de markt voor telecom, media en internet (verder) te werken. Voor het zover is zal er nog heel wat water door de Rijn moeten stromen...
